Korzystanie z witryny oznacza zgodę na wykorzystanie plików cookie z których niektóre mogą być już zapisane w folderze przeglądarki
Więcej informacji można znaleźć w Polityce prywatności i wykorzystywania plików cookies w serwisie

strona główna -> kancelaria -> prof. henryk dzwonkowski -> przebudowa ordynacji podatkowej

Baza prawa podatkowego

Przebudowa Ordynacji Podatkowej

PROPOZYCJA ZMIAN W ORDYNACJI PODATKOWEJ

„Tematem obrad jest materia wrażliwa społecznie, politycznie i ekonomicznie, a przedmiotem skarg podatników jest zmienność i nieprzejrzystość przepisów”– zaznaczył przewodniczący Komisji Finansów Publicznych Dariusz Rosati, otwierając w dniu 8 stycznia br. w gmachu Sejmu konferencję „Zmiany w ordynacji podatkowej. Poprawa jakości i uproszczenia”, zorganizowaną przez sejmową Komisję Finansów Publicznych oraz Biuro Analiz Sejmowych.

W swoim wystąpieniu prof. Henryk Dzwonkowski, który przygotował propozycje zmian, przedstawił koncepcję przebudowy ordynacji podatkowej, a prof. Grzegorz Gołębiowski, wicedyrektor Biura Analiz Sejmowych, omówił rolę BAS w kształtowaniu procesu legislacyjnego dotyczącego tej problematyki. Dyrektor Biura Analiz Sejmowych Zbigniew Wrona podkreślił, że konsultacje na ten temat prowadzono w szerokim gronie, zwracając się do przedstawicieli różnych środowisk.

W kolejnych referatach zaprezentowano postulaty związane z praktyką i kierunkiem oczekiwanych zmian ordynacji podatkowej w trzech obszarach: administracji skarbowej (Maciej H. Grabowski, podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów), w praktyce doradców podatkowych (Tomasz Michalik, przewodniczący Krajowej Izby Doradców Podatkowych) oraz w praktyce pracodawców (Robert Pasternak, przewodniczący Grupy Ogólne Prawo Podatkowe Rady Podatkowej PKPP Lewiatan).

W ostatniej część konferencji, której moderatorką była prof. Teresa Dębowska-Romanowska, referaty wygłosili: ekspert BAS Jacek Kulicki („Funkcje współczesnej administracji danin publicznych”) oraz prof. Hanna Litwińczuk („Klauzula obejścia prawa podatkowego”).

Po dyskusji przedstawione zostały wstępne wnioski dotyczące reformy ordynacji podatkowej.

Źródło: http://orka.sejm.gov.pl


Jest już wiele recept na konstytucję podatkową

"Nowa ordynacja powinna równoważyć prawa podatników i fiskusa 
– postulują eksperci. Mają też pomysły na konkretne zmiany.

Jedna z pierwszych zapowiedzi nowego ministra finansów Mateusza Szczurka dotyczyła stworzenia zupełnie nowej ordynacji podatkowej. Okazuje się, że pomysłów na jej stworzenie nie zabraknie. Pytani przez „Rz" eksperci mają wiele konkretnych postulatów na nowy akt prawny. Wszyscy podkreślają, że na nową „konstytucję prawa podatkowego" już najwyższy czas. Obowiązująca od 1998 r. ordynacja była nowelizowana ponad sto razy, co wprawdzie dostosowywało ją do zmieniających się realiów, ale zaszkodziło czytelności.

W Sejmie jest gotowiec

Wprawdzie nad zmianami w ordynacji pracuje już Ministerstwo Finansów, ale gdyby  na to samo zdecydował się Sejm, ma już gotowy projekt. Liczy 480 artykułów, a napisał go prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski z Uniwersytetu Łódzkiego, ceniony ekspert prawa podatkowego. Przedstawił go na konferencji naukowej w Sejmie w styczniu. Posłowie nie podjęli jednak nad nim żadnych prac. Nie trafił na obrady Komisji Finansów Publicznych. Wiadomo, że interesowała się nim nadzwyczajna komisja ds. zmian w kodyfikacjach, ale na razie również się nim nie zajęła.

Czego można się spodziewać po nowych przepisach? Ministerstwo Finansów już od dawna zapowiada wprowadzenie tzw. klauzuli obejścia prawa. Miałaby zapobiegać tworzeniu przez podatników sztucznych struktur i transakcji, których jedynym celem byłyby oszczędności na podatkach."

Źródło: http://prawo.rp.pl/artykul/1070371-Jest-juz-wiele-recept-na-konstytucje-podatkowa.html


Powstaną przepisy przyjazne podatnikom

"Przyszły minister finansów zapowiada stworzenie nowego kodeksu podatkowego. Eksperci są za.

Ministerstwo Finansów przyznaje, że podjęło już pracę nad  nowelizacją ordynacji podatkowej. Ma ona m.in. uregulować zasady wykładni prawa podatkowego oraz skatalogować prawa i obowiązki podatników.

Zapowiedź  stworzenia nowego kodeksu podatkowego zastępującego dzisiejszą ordynację padła z ust Mateusza Szczurka, przyszłego ministra finansów, podczas sobotniej konwencji PO w Warszawie. Stwierdził on, że miałby zawierać listę praw podatnika.

– Musimy pogodzić interesy sytemu finansów publicznych, podatników i przedsiębiorców  i stworzyć system, który będzie sprzyjał dobrobytowi i wzrostowi gospodarczemu – mówił Szczurek. Dodał, że resort, którym będzie kierował, powinien "uczynić życie uczciwych podatników mniej uciążliwym".

Potrzebne są jasne reguły

Stworzenie nowej ordynacji popierają też  eksperci.

– Obowiązującą ustawę wprowadzono w 1998 r., w innych realiach prawnych, gospodarczych i politycznych, choćby dlatego, że nie byliśmy członkiem Unii Europejskiej – przypomina Irena Ożóg, była wiceminister finansów. I postuluje, żeby usunąć jeden z podstawowych jej mankamentów. A jest nim brak jasnego określenia wzajemnych relacji władz skarbowych i podatnika.

Inny były wiceminister finansów Jarosław Neneman przypomina, że postulat nowej ordynacji nie jest nowy.

Nowy minister finansów może korzystnie wpłynąć na rynki

– W kręgach osób zajmujących się podatkami mówiono o takiej potrzebie od dawna, a nawet podejmowano prace – zauważa Neneman.

I rzeczywiście: w styczniu tego roku prof. Henryk Dzwonkowski z Uniwersytetu Łódzkiego na specjalnej konferencji w Sejmie przedstawił gotowy projekt nowej ordynacji. Umieszczono go nawet na sejmowej stronie internetowej. Sejmowa Komisja Finansów Publicznych nie podjęła jednak nad nim prac."

Źródło: http://prawo.rp.pl/artykul/1067712-Powstana-przepisy-przyjazne-podatnikom.html


Projekt Ordynacji podatkowej w układzie funkcjonalnym

Nadpłata w projekcie funkcjonalnej Ordynacji podatkowej

Pod kierunkiem Prof. Henryka Dzwonkowskiego powstaje projekt nowej Ordynacji podatkowej.

Projekt jest finansowany przez Narodowe Centrum Nauki.

1. Cel naukowy projektu.

Podstawowym aktem prawnym z zakresu ogólnego prawa podatkowego jest Ordynacja podatkowa. Ordynacja podatkowa zawiera zasadniczo przepisy wspólne dla wszystkich podatków. Nazywana jest ogólnym prawem podatkowym (bo zawiera przepisy podstawowe i wspólne dla systemu podatkowego) lub formalnym prawem podatkowym (bo znaczna jej część to procedury i przepisy prawa niematerialnego). Nie jest to jednak akt kompleksowy. Jej unormowania nie obejmują wszystkich norm ogólnego i formalnego prawa podatkowego. Znaczną część takich unormowan znajdujemy bowiem również w   ustawach regulujących elementy konstrukcji konkretnych podatków (tzw. część szczegółowa prawa podatkowego).

Przepisy z zakresu ogólnego prawa podatkowego powinny ustanawiać takie reguły powinnego zachowania które pozwolą na prawidlową realizację materialnego prawa podatkowego.  Z tego puktu widzenia Ordynacja podatkowa jest zespołem podstawowych konstrukcji prawnych (narzędzi) umożliwiających stosowanie materialnego prawa podatkowego wedlug jednolitych reguł. W szczególności  Ordynacja definiuje podstawowe instytucje prawa podatkowego na potrzeby jej całości, tj. zarówno prawa podatkowego ogólnego, jak i szczegółowego.

Obecny projekt Ordynacji podatkowej był powszechnie krytykowany przez środowisko naukowe oraz praktyków. Już po jej uchwaleniu przez parlament, w okresie vacatio legis, Minister Finansów wahal się, czy nie należy zawiesić jej stosowania, poprawić w tym okresie i dopiero potem wprowadzić do obrotu. Ponieważ tak się nie stało sądy administracyjne zmagają się do dziś z wieloma instytucjami, którym trudno nadać racjonalną treść. Wielokrotne nowelizacje nie poprawiają w sposób zasadniczy tego aktu prawnego, często bardziej go komplikując. Jest wiele przyczyn tego stanu rzeczy. Jedną z nich jest zla koncepcja legislacyjna tego aktu oraz błędy merytoryczne.

Celem projektu jest przedstawienie nowej koncepcji legislacyjnej Ordynacji podatkowej jako podstawowego aktu zawierającego przepisy formalnego prawa podatkowego.  Opracowane zostaną założenia merytoryczne (tj. zakres uprawnień i obowiązków oraz odpowiedzialności) oraz struktura Ordynacji podatkowej.

Efektem końcowym projektu badawczego ma być przedstawienie projektu aktu prawnego - ustawy – Ordynacja podatkowa, przygotowanego według założonej koncepcji, wraz z uzasadnieniem.

Projekt ten stanowić powinien punkt wyjścia do dyskusji naukowej na temat koncepcji całościowej tego aktu prawnego, jak i nad poszczególnymi rozwiązaniami szczegółowymi. Powinien również przybrać formę inicjatywy ustawodawczej.

Zadania tego podjął się zespół 3 pracowników naukowych (umowa o dzieło) i 1 pracownika do prac pomocniczych, m.in. do prac edytorskich (umowa zlecenia).

2. Znaczenie projektu

Regulacje z zakresu ogólnego prawa podatkowego – jako zmierzające do realizacji nałożonych ustawą obowiązków podatkowych -  mają znaczenie zarówno dla podmiotu publicznego jako beneficjenta świadczenia podatkowego, jaki i dla podatników, u których dochodzi do uszczuplenia majątkowego w następstwie przysporzenia na rzecz podmiotu publicznego.  Celem tych regulacji jest doprowadzenie do przysporzenia podatkowego na rzecz podmiotu publicznego i to w takiej wysokości, jaka wynika z rzeczywiście zaistniałego zdarzenia w związku z obowiązującymi przepisami. Natomiast z punktu widzenia podatnika regulacje te mają zagwarantować, aby nie zapłacił więcej niż wynika z rzeczywiście zaistniałego podatkowego stanu faktycznego, a także mają zapewnić mu pomoc w realizacji nałożonych na niego tzw. obowiązków formalnych.

Tak rozumiana skuteczność regulacji z zakresu ogólnego prawa podatkowego ma zatem doniosłe znaczenie zarówno na gruncie nauki i praktyki prawa podatkowego, jak i społecznie. Już tylko sama poprawność legislacyjna Ordynacji podatkowej (tj. np. właściwa struktura aktu prawnego, logika, jasność oraz niesprzeczność przepisów) stanowi istotny aspekt realizacji skuteczności tej regulacji prawnej. Oczywiście, w pierwszym rzędzie należy rozstrzygnąć o zakresie uprawnień i obowiązków uczestników procesu wymiaru i wykonania zobowiązań podatkowych.

W polskim systemie podatkowym, tj. w systemie, w którym ciężar obliczenia podatku i związana z tym odpowiedzialność zostały przerzucone na podatników, aspekt zabezpieczenia praw podatnika wysuwa się na pierwszy plan jako kryterium oceny – zarówno przy stanowieniu, jak i stosowaniu -  regulacji  z zakresu formalnego prawa podatkowego. Pamiętać należy, że „bezkrwawa rewolucja” z początku lat. 90 ubiegłego stulecia, której wynikiem było obciążenie podatnika licznymi obowiązkami w zakresie wymiaru podatków i odpowiedzialnością za wywiązanie się z tych obowiązków, nakłada zarówno na ustawodawcę, jak i na naukę prawa podatkowego obowiązek wypracowania takich rozwiązań legislacyjnych, które zniwelują skutki tej „rewolucji”.

Podejmowanie prac zmierzających do stworzenia projektu Ordynacji podatkowej – pomimo tego, że akt prawny zatytułowany „Ordynacja podatkowa” funkcjonuje w systemie prawa podatkowego - jest nadal aktualne. Po pierwsze, Ordynacja podatkowa z 1997 r. była przedmiotem krytyki już na etapie jej projektowania i nie uniknęła dalszych negatywnych recenzji po jej uchwaleniu.  Po drugie, wiele sfer regulacji prawnej powinno się znaleźć od początku w Ordynacji podatkowej, a pozostawiono je poza tym aktem (kontrola skarbowa, egzekucja zobowiązań podatkowych, doradztwo podatkowe). Potrzecie, nie nastąpiła żadna taka zasadnicza zmiana w zakresie tego aktu prawnego, która by realizowała kompleksowo zgłaszane postulaty. Poczwarte, ordynacja podatkowa i przepisy z nią powiązane (ustawa o kontroli skarbowej, o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) są często nowelizowane, co wymaga uwzględnienia  tych zmian w zgłaszanych propozycjach. Po piąte wreszcie, podjęcie problemu nowelizacji czy wprowadzenia nowego aktu prawnego w miejsce poprzedniego jest zasadne zawsze wtedy, gdy mamy do czynienia z nową koncepcją ordynacji podatkowej. Efekt końcowy Projektu ma być właśnie tego typu propozycją, która uwzględnia problem wewnętrznej struktury Ordynacji podatkowej i założeń metodologiczno-legislacyjnych, którym powinna być ona podporządkowana – stanowiące pochodną analizy charakteru prawnego poszczególnych konstrukcji ordynacji podatkowej.

Wypracowanie koncepcji podstawowego aktu prawego z zakresu opartego na rozstrzygnięciu charakteru prawnego poszczególnych konstrukcji Ordynacji podatkowej, jej wewnętrznej struktury, założeń metodologiczno-legislacyjnych, a w ostateczności poprawność legislacyjna ustawy będzie miało niezwykle istotne znaczenie dla praktyki prawa podatkowego. W tym ostatnim zakresie pozwoli chociażby na zmniejszenie nieprzewidywalności działalności orzeczniczej organów podatkowych i sądownictwa administracyjnego w zakresie przepisów Ordynacji podatkowej. O ile bowiem przepisy prawa materialnego, często zmieniające się, co jest następstwem konieczności dostosowywania się do zmieniającej rzeczywistości gospodarczej oraz potrzeb finansowych budżetów podmiotów publicznych, zawsze będą przedmiotem sporów interpretacyjnych, o tyle przepisy ogólnego prawa podatkowego, jako że stanowią rdzeń systemu podatkowego, powinny być na tyle jasne, spójne i logiczne, aby były trwałym i niezmiennym punktem odniesienia dla podmiotów stosujących prawo podatkowe.

Ponadto, projekt ustawy - Ordynacja podatkowa – jako efekt końcowy Projektu badawczego – będzie miał znaczenie praktyczne jako gotowa propozycja legislacyjna, która będzie mogła stanowić przedmiot inicjatywy ustawodawczej.

3. Istniejący stan wiedzy w zakresie tematu badań.

W nauce prawa podatkowego nie podjęto jak dotąd próby przedstawienia całościowej koncepcji Ordynacji podatkowej. Przedmiotem badań są najczęściej poszczególne instytucje prawa podatkowego (zarówno formalnego, jak i materialnego). Nie podejmuje się natomiast – pomimo postulatów zgłaszanych w tym zakresie – badań, które zmierzałyby do zaadaptowania rozwiązań wywiedzionych z analizy tych instytucji w system formalnego prawa podatkowego, którego odzwierciedleniem byłoby stworzenie jednolitego, spójnego logicznie aktu prawnego. Z tego względu przedmiot Projektu badawczego jest nowością w nauce prawa podatkowego.

Podkreślenia wymaga, że obecnie obowiązująca ustawa – Ordynacja podatkowa nie jest efektem wprowadzenia w życie określonej koncepcji ani nie była poprzedzona studiami naukowymi. Wręcz przeciwnie, Ordynacja podatkowa z 1997 r. jawi się – biorąc jako kryterium oceny metodologię naukową i wiedzę legislacyjną - jako efekt pierwotnego braku koncepcji i późniejszej nieskoordynowanej ewolucji. Ordynacja podatkowa jest „sklejką” dwóch aktów prawnych, ustawy o zobowiązaniach podatkowych i k.p.a., zaś późniejsze zmiany nie poprawiłyjakości tego aktu prawnego i wskazują na brak myśli przewodniej.

Ustawa – Ordynacja podatkowa jest swego rodzaju ewenementem jako akt prawny regulujący – przynajmniej w założeniu - tzw. ogólne prawo podatkowe. Nie jest bowiem aktem kompletnym – nie zawiera chociażby przepisów karnych (znajdujących się w odrębnej ustawie, tj. w ustawie – Kodeks karny skarbowy) ani nie reguluje kompleksowo kontroli wywiązywania się przez podatników z obowiązków podatkowych (regulacje te zawiera odrębna ustawa, tj. ustawa o kontroli skarbowej). W tym sensie odbiega od standardów ukształtowanych historycznie (Ordynacja podatkowa z 1934 r.), a także w ustawodawstwach innych państw (np. Niemiec). Również z tego względu projekt takiej ustawy, wypracowany jako efekt studiów naukowych, stanowić może istotny wkład w rozwój nauki prawa finansowego.

4. Metodyka badań.

Wobec tego, że projekt Ordynacji podatkowej nie może opierać się na akcie prawnym obowiązującym aktualnie, tj. ustawie z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, której najistotniejszą cechą – co już wcześniej podkreślono – jest brak koncepcji legislacyjnej, pierwszoplanowe jest opracowanie założeń ustawy, tj. przede wszystkim jej struktury wewnętrznej uzasadnionej merytorycznie.

Przepisy Ordynacji podatkowej – zresztą jak każdej ustawy - powinny być tak ułożone, aby poszczególne instytucje prawne znajdowały się w miejscach odpowiadających ich charakterowi prawnemu. Myśl przewodnią Ordynacji podatkowej powinien zaś wyznaczać merytoryczny charakter przepisów oraz przewaga – obecnie rozproszonych i nieuporządkowanych - przepisów proceduralnych. Pierwszym czynnikiem przesądzającym o jej strukturze i treści powinny być relacje między prawem materialnym i procedurą postępowania. Zatem elementy układu Ordynacji powinien wytyczać porządek realizacji zobowiązania, przez którą należy rozumieć jego powstawanie, wymiar, wykonywanie i egzekucję. Przedstawienie rozwiązania legislacyjnego w zakresie Ordynacji podatkowej wymagać będzie w pierwszej kolejności wypracowania koncepcji uwzględniającej ten porządek.

W drugim rzędzie należy wypracować systematykę aktu prawnego, uwzględniając charakter prawny poszczególnych instytucji prawnych z zakresu ogólnego prawa podatkowego.

Następnie ustalone zostaną pojęcia ogólne, przede wszystkim materialnoprawne, oraz z zakresu procedury postępowania, czyli – innymi słowy – to, co wspólne dla całej Ordynacji i ogólne dla całego prawa podatkowego.

Pozostałą część Projektu stanowić będzie praca nad stworzeniem konkretnych przepisów, uwzględniając wypracowane wcześniej: koncepcję aktu prawnego i jego systematykę oraz charakter prawny poszczególnych instytucji usytuowanych w tej systematyce.

Ponadto, uwzględnienia wymagać będą najistotniejsze mankamenty regulacji prawnej obowiązującej obecnie, tj. eliminacja postanowień powtarzających (niekiedy w różny sposób) te same reguły, zawierające takie same uprawnienia i obowiązki, a także przepisów wzajemnie sprzecznych, przestrzeganie adekwatnościkonstrukcji prawnej i jej wyrazu legislacyjnego do celu, który ma ona realizować, adekwatności nazw do treści normatywnej, integralności instytucji prawnej oraz kompleksowości regulacji prawnej.

Niezbędne będzie również dokonanie badania praktyki orzeczniczej organów podatkowych oraz sądów administracyjnych z zakresu obecnie obowiązującej Ordynacji podatkowej w celu zidentyfikowania najistotniejszych problemów wynikającej z tej regulacji i uwzględnienia ich przy tworzeniu nowej propozycji legislacyjnej. Analizie poddane zostanie również piśmiennictwo dotyczące Ordynacji podatkowej – w tym samym celu co badanie praktyki orzeczniczej. 

Uzasadnienie projektu ustawy – Ordynacja podatkowa tworzone będzie równolegle do pracy nad poszczególnymi częściami aktu prawnego.

Ważnym zadaniem będzie również przygotowanie konferencji, na której zostaną przedstawione rezultaty pracy zespołu, a następnie będą one przedmiotem dyskusji. Planowana konferencja skierowana będzie do prawników zajmujących się prawem podatkowych (zarówno w nauce, jak i w praktyce prawa podatkowego).

5. Wymierny, udokumentowany efekt podjętego problemu.

Udokumentowanym efektem podjętego problemu ma być projekt aktu prawnego: ustawy – Ordynacja podatkowa wraz z uzasadnieniem. Zakładana jest publikacja, w której zawarty zostanie ten projekt wraz z jego uzasadnieniem.

W trakcie realizacji Projektu planowana jest publikacja prac o charakterze przyczynkowym, dotyczących problematyki koncepcji Ordynacji podatkowej oraz poszczególnych instytucji ogólnego prawa podatkowego.